پیشنویس لایحه اصلاح قانون تأمین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی که اخیراً از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به وزارت اقتصاد ارسال شده، حاوی تغییرات ساختاری بیسابقه در نظام بیمهای کشور است. محور اصلی این لایحه، کاهش چشمگیر نرخ حق بیمه سهم کارفرما از ۲۳ درصد به ۷ درصد و تأمین کسری ناشی از این کاهش (حدود ۱۶ درصد) از محل درآمدهای مالیاتی است. این پیشنویس به انتقاداتی در میان کارشناسان حوزه تامین اجتماعی دامن زده است.
هادی بهمدی (کارشناس مهندسی مالی و مشاور مدیرکل تامین اجتماعی استان خراسان رضوی) در این ارتباط توضیح میدهد: واقعیت این است که یافتهها نشان میدهد اگرچه با تحقق پیشنویس لایحه نظام جدید تامین اجتماعی، کاهش هزینههای کارفرمایان میتواند به بهبود محیط کسبوکار و کاهش اقتصاد زیرزمینی منجر شود، اما تأمین کسریهای تامین اجتماعی از محل مالیاتهای عمومی، انتقال داراییهای سازمان تأمین اجتماعی به دولت، و تمرکز وجوه در خزانه، ریسکهای جدی برای پایداری بلندمدت نظام بازنشستگی و استقلال مالی آن ایجاد میکند.
وی افزود: تجربۀ کشورهای اروپایی در بحران بدهی ۲۰۱۰-۲۰۱۲ و اصلاحات بازنشستگی فرانسه و بریتانیا، هشدارهای روشنی در این زمینه ارائه میدهد.
او ادامه داد: سازمان تأمین اجتماعی با بیش از ۴۰ میلیون نفر پوشش بیمهای، همواره با چالشهای مالی و ساختاری متعددی مواجه بوده است. ناترازی صندوقهای بازنشستگی، افزایش نسبت مستمریبگیران به شاغلین و ضعف در مدیریت منابع و مصارف، از جمله مسائلی است که ضرورت اصلاحات در این حوزه را دوچندان کرده است.
بهمدی تصریح کرد: کاهش شدید هزینۀ نیروی کار برای کارفرمایان بهعنوان یکی از نقاط قوت این پیشنویس، ظاهراً جذاب بهنظر میرسد. کاهش سهم کارفرما از ۲۳ درصد به ۷ درصد، بزرگترین مزیت رقابتی این لایحه برای بنگاههای اقتصادی محسوب میشود. این کاهش ۱۶ درصدی در هزینۀ پرسنلی، انگیزۀ کارفرمایان برای خروج از اقتصاد زیرزمینی و بیمۀ رسمی نیروهای خود را به طور چشمگیری افزایش میدهد. بر اساس برآوردهای اولیه، این اقدام میتواند نرخ پوشش بیمهای در بخشهای غیررسمی اقتصاد را تا ۳۰ درصد افزایش دهد.
این کارشناس مهندسی مالی تاکید کرد: شفافیت مالی و تمرکز وجوه در خزانۀ کل نیز از مزایای این پیشنویس است. بر اساس تبصرۀ ۸ لایحه، کلیه وجوه حاصل از وصول حق بیمه به حساب خزانۀ کل کشور واریز و پرداخت کلیه مستمریها نیز از همین محل انجام میشود. این تمرکز، امکان نظارت مؤثر بر جریانهای نقدی صندوقها را فراهم میکند و از پراکندگی وجوه و عدم شفافیت در عملکرد مالی صندوقهای تابعه جلوگیری میکند.
مشاور مدیرکل تامین اجتماعی خراسان رضوی با اشاره به ویژگی مثبت دیگر این پیشنویس که بحث «قطع وابستگی به درآمدهای ناپایدار» است، گفت: با حذف سهم ۳ درصدی بیمه بیکاری از حق بیمه و تأمین آن از محل مالیات (تبصرۀ ۹)، بودجۀ سازمان تأمین اجتماعی از نوسانات بازار کار مستقل میشود. این اقدام از منظر ثبات منابع در کوتاهمدت، منطقی به نظر میرسد.
وی تاکید کرد: توسعۀ پوشش بیمهای مشاغل آزاد نیز از ویژگیهای مثبت این پیشنویس دولت درباره تامین اجتماعی و مدیریت آن به شیوه جدید است. تبصرۀ ۱ لایحه، مشاغل آزاد و خوداشتغالان را موظف به پرداخت ۱۴ درصد حداقل مزد مصوب سالانه کرده است. این الزام قانونی، پایۀ بیمهای کشور را گسترش داده و گامی در جهت تحقق عدالت اجتماعی و بیننسلی محسوب میشود.
این کارشناس حوزه تامین اجتماعی خاطرنشان کرد: علاوه بر همه موارد فوق، کاهش ساختارهای موازی امتیاز مثبتی در این پیشنویس محسوب میشود. ادغام صندوقهای بازنشستگی تابعه، حذف هیأت نظارت و واگذاری اختیارات آن به هیأت مدیره (تبصرۀ ۱۱)، زمینۀ چابکی سازمانی و وحدت رویه در مدیریت صندوقها را فراهم میکند.
بهمدی همچنین با اشاره به نقاط ضعف و خطرات اساسی این پیشنویس در کنار نکات مثبت آن، گفت: تأمین ۱۶ درصد از مالیاتهای عمومی در این پیشنویس دیده شده و این ریسک بزرگ مالی ایجاد میکند. بزرگترین چالش این لایحه، عدم تعیین منابع مشخص و پایدار برای تأمین کسری ۱۶ درصدی است. متن لایحه صرفاً به درآمدهای مالیاتی (شامل مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر نقل و انتقالات مالی و کاهش معافیتهای مالیاتی به تشخیص دولت) اشاره کرده است. ابهام در کمیت و کیفیت این منابع، در کنار تجربۀ تلخ کسری مزمن بودجه دولت در ایران، این نگرانی را ایجاد میکند که در زمان تنگنای مالی، اولین اولویت دولت، کاهش یا توقف پرداخت به صندوق بازنشستگی باشد.
وی با اشاره به تجربۀ کشورهای دچار بحران در زمینه اصلاحات دولتی نهاد تامین اجتماعی و مشکلات آن، گفت: بررسی تطبیقی نشان میدهد که اتکای تأمین اجتماعی به بودجۀ عمومی در کشورهای مختلف، اغلب به نتایج ناگواری منجر شده است. اولی تجربه کشورهای جنوب اروپا مثل یونان، ایتالیا، اسپانیا و پرتغال است و دیگری تجربه متفاوت فرانسه که در جایگاه خود قابل بررسی است و دیگری تجربه انگلستان و ایسلند که همگی باید مورد مطالعه قرار گیرند.
او با اشاره به تجربۀ یونان، ایتالیا، پرتغال و اسپانیا در این زمینه گفت: در جریان بحران بدهی اروپا (۲۰۱۰ تا ۲۰۱۲ میلادی)، این کشورها به دلیل وابستگی صندوقهای بازنشستگی به بودجۀ عمومی، مجبور به پذیرش برنامههای ریاضتی شدند که شامل افزایش سن بازنشستگی، کاهش مستمریها و افزایش مالیاتها بود. در یونان، اقتصاد ملی تا ۲۵ درصد کوچکتر شد و نرخ بیکاری به ۲۷ درصد رسید. یونان در سال ۲۰۱۵ به نخستین کشور توسعهیافته تبدیل شد که نتوانست قسط وام خود را به صندوق بینالمللی پول پرداخت کند.
این کارشناس مهندسی مالی با اشاره به تجربۀ فرانسه خاطرنشان کرد: اصلاحات بازنشستگی امانوئل مکرون که با هدف کاهش کسری بودجه و افزایش سن بازنشستگی به ۶۴ سال طراحی شد، با اعتراضات گسترده و سقوط چندین دولت مواجه شد. سقوط رتبۀ اعتباری فرانسه توسط S&P در ماه گذشته، نشانۀ عمق بحران مالی این کشور است.
مشاور مدیرکل تامین اجتماعی استان خراسان رضوی بیان کرد: در تجربۀ بریتانیا شاهد آثار متفاوتتری بودیم. حذف معافیت مالیاتی سود سهام صندوقهای بازنشستگی در سال ۱۹۹۷ (به ارزش سالانه ۵ میلیارد پوند)، به ورشکستگی تدریجی صندوقهای کارفرمایی و خروج میلیونها عضو از سیستم منجر شد. این تجربه نشان میدهد که هرگونه تغییر در رابطۀ مالیات و بازنشستگی، میتواند پیامدهای جبرانناپذیری داشته باشد. همچنین در تجربه ایسلند، انتقال بدهیهای بازنشستگی شرکت سیمان به دولت در سال ۲۰۰۳، توسط ناظران اروپایی به عنوان «کمک غیرقانونی دولتی» تشخیص داده شد، زیرا هیچ خریدار خصوصی چنین ضرری را نمیپذیرفت!
بهمدی بیان کرد: انتقال داراییها به دولت و پایان استقلال سازمان تامین اجتماعی، از دیگر مخاطرات اجرای این پیشنویس است. طبق تبصرۀ ۱۲ لایحه «داراییها و تعهدات سازمان تأمین اجتماعی بر اساس آییننامهای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب دولت میرسد، تعیین تکلیف خواهد شد.» این عبارت به معنای انتقال کامل هزاران میلیارد تومان دارایی سازمان (شامل کارخانهها، بیمارستانها، سهام شستا و سایر اموال منقول و غیرمنقول) به دولت است. قاعدتاً چنین اقدامی نهتنها استقلال مالی بزرگترین نهاد بیمهای کشور را از بین میبرد، بلکه زمینۀ تغییرات یکجانبه در تعهدات و داراییها را بدون نظارت ذینفعان فراهم میکند.
او با اشاره به بحث انتقال منابع درآمدی تامین اجتماعی به خزانه دولت، بحث خطر اختلاط بودجه جاری و مستمری را یادآور شد و گفت: واریز تمام وجوه حق بیمه به حساب خزانۀ کل و پرداخت مستمریها از همان محل (تبصرۀ ۸)، به دولت این امکان را میدهد که در زمان کسری بودجه، پرداخت مستمری را به تأخیر بیندازد یا ارزش واقعی آن را از طریق تورم کاهش دهد. استقلال مالی سازمان تأمین اجتماعی که در طول دههها تلاش به دست آمده، با این اقدام از بین میرود. همچنین این پیشنویس با انتقال اختیارات گسترده به دولت برای اصلاح مقررات بدون اعمال نظر مجلس، قدرت زیادی را به دولت سپرده است. تبصرۀ ۵ پیشنویس لایحه به دولت اجازه میدهد کلیه مقررات اعم از مقررات سنجهای و سایر موارد مربوط به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمۀ کشاورزان، روستاییان و عشایر و... را اصلاح کند. این تفویض اختیار گسترده، به معنای امکان تغییر نرخها، شرایط بازنشستگی، و نحوۀ محاسبۀ مستمریها بدون تصویب مجلس است؛ امری که امنیت حقوقی بیمهشدگان را با مخاطره جدی مواجه میکند.
این کارشناس تامین اجتماعی با اشاره مشکل توزیع منابع بینالنسلی در طرح پیشنویس اصلاح تامین اجتماعی، خاطرنشان کرد: کاهش ناگهانی سهم کارفرما به ۷ درصد، به این معناست که نسل فعلی شاغلین (که بیمه پرداخت میکنند) عملاً تأمینکنندۀ مستمری نسل پیشین خواهند بود، اما در آینده، خودشان برای دریافت مستمری باید به بودجۀ مالیاتی ناپایدار دولت تکیه کنند. این ساختار، اصل عدالت بیننسلی را که یکی از اهداف صریح لایحه است، نقض میکند.
او در جمعبندی بحث خود گفت: لایحۀ اصلاح نظام تأمین اجتماعی، علیرغم داشتن نقاط قوتی چون کاهش هزینۀ کارفرما، توسعۀ پوشش بیمهای مشاغل آزاد و شفافیت مالی، حاوی ریسکهای بنیادینی است که میتواند پایداری بلندمدت نظام بازنشستگی کشور را به مخاطره اندازد. مهمترین این ریسکها عبارتند از اتکا به منابع مالیاتی نامشخص و ناپایدار برای تأمین ۱۶ درصد از منابع سازمان، انتقال داراییها و تعهدات به دولت و از بین رفتن استقلال مالی سازمان، تمرکز وجوه در خزانۀ کل و خطر اختلاط بودجه جاری و مستمری و اختیارات گسترده دولت در تغییر مقررات بدون نظارت مجلس! لذا بر اساس تجارب تلخ کشورهای اروپایی در بحران بدهی ۲۰۱۰-۲۰۱۲، هیچ کشوری با موفقیت بلندمدت چنین مدلی را اجرا نکرده است که در آن سهم کارفرما به شدت کاهش یابد، کسری آن از محل مالیات عمومی تأمین شود، و داراییهای صندوق به دولت منتقل شود.
مشاور مدیرکل تامین اجتماعی استان خراسان رضوی در پایان پیشنهاد داد: بهنظر میرسد ابتدا باید پیش از تصویب نهایی لایحه، منابع دقیق و پایدار تأمین کسری ۱۶ درصدی مشخص شود. همچنین اصل استقلال مالی و مالکیت داراییهای سازمان تأمین اجتماعی حفظ شود. علاوه بر این در پیشنویس لایحه، فرآیندهای نظارتی مستقل بر نحوه پرداخت مستمریها از خزانۀ کل پیشبینی شود. اختیارات دولت در تغییر مقررات، محدود به موارد خاص و با نظارت مجلس گردد و مطالعات تطبیقی عمیقتری با کشورهای موفق در نظام تأمین اجتماعی (مانند سوئد با سیستم حسابهای فرضی تعریف شده) انجام شود.
