سمیه گلپور، رئیس کانونعالی انجمنهای صنفی کارگران ایران نوشت: بحث اصلاح نظام بازنشستگی و نحوه محاسبه مستمری در سالهای اخیر به یکی از موضوعات مهم سیاستگذاری اجتماعی در کشور تبدیل شده است. در همین چارچوب، لایحه «نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی» با هدف اصلاح شیوه محاسبه مستمریها و کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی مطرح شده است. هرچند ضرورت اصلاحات در نظام بازنشستگی امری انکارناپذیر است، اما نحوه طراحی و اجرای این اصلاحات میتواند آثار مهمی بر امنیت معیشتی بیمهشدگان و بازنشستگان داشته باشد.
نظام تأمین اجتماعی ایران بر اساس قانون تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ خورشیدی شکل گرفته است. این قانون یک نظام صرفاً مالی یا حسابداری نیست، بلکه یک نظام حمایتی اجتماعی است که با هدف تأمین امنیت اقتصادی و اجتماعی نیروی کار ایجاد شده است.
در همین راستا، ماده ۲ این قانون حمایت از بیمهشدگان در برابر خطراتی نظیر بیماری، از کارافتادگی و بازنشستگی را از اهداف اصلی نظام تأمین اجتماعی میداند.
مطابق ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی، مستمری بازنشستگی بر اساس میانگین مزد یا حقوق دو سال آخر بیمهپردازی و با در نظر گرفتن سنوات پرداخت حق بیمه محاسبه میشود. این فرمول بهگونهای طراحی شده که نرخ جایگزینی مناسبی برای بیمهشدگان فراهم کند و از سقوط شدید سطح زندگی افراد پس از بازنشستگی جلوگیری شود.
در لایحه «نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی» اما پیشنهاد شده است مبنای محاسبه مستمری از میانگین دستمزد دو سال پایانی به میانگین دستمزد در دورهای طولانیتر از سابقه بیمهپردازی تغییر یابد. هدف اعلامی این اصلاح، جلوگیری از افزایش صوری دستمزد در سالهای پایانی خدمت و همچنین کمک به پایداری مالی صندوقهای بازنشستگی عنوان شده است.
در نگاه نخست، این رویکرد ممکن است به برخی الگوهای رایج در نظامهای بازنشستگی جهان شباهت داشته باشد. در بسیاری از کشورها، مستمری بر اساس میانگین دستمزد در دورههای طولانیتر محاسبه میشود. برای مثال در ایالات متحده، مستمری بر مبنای میانگین ۳۵ سال با بیشترین درآمد محاسبه میشود. در فرانسه نیز بهترین ۲۵ سال دستمزد مبنای محاسبه قرار میگیرد و در آلمان نیز نظام امتیاز بیمهای مبتنی بر کل دوره اشتغال وجود دارد.
با این حال یک تفاوت اساسی میان این نظامها و شرایط اقتصادی ایران وجود دارد؛ در اغلب این کشورها، دستمزدهای سالهای گذشته با شاخصهای اقتصادی معتبر بهروز میشوند. به عبارت دیگر، درآمدهای سالهای دور با شاخص تورم یا شاخص دستمزد ملی تعدیل میشوند تا ارزش واقعی آنها در محاسبه مستمری حفظ شود.
در اقتصادی مانند ایران که با تورم مزمن و کاهش مستمر ارزش پول ملی مواجه است، میانگینگیری از دستمزدهای سالهای دور بدون تعدیل دقیق میتواند به کاهش قابلتوجه مستمری واقعی بازنشستگان آینده منجر شود. در چنین شرایطی، دستمزدهای ثبتشده در سالهای دور بخش قابلتوجهی از ارزش واقعی خود را از دست دادهاند و وارد شدن آنها در میانگین محاسبه مستمری میتواند نرخ جایگزینی را به شکل محسوسی کاهش دهد.
از سوی دیگر، موضوع حقوق مکتسبه بیمهشدگان نیز یکی از مسائل مهم در اصلاحات بازنشستگی به شمار میرود. بیمهشدگان در زمان ورود به نظام تأمین اجتماعی با قواعد مشخصی از جمله نحوه محاسبه مستمری در ماده ۷۷ قانون تأمین اجتماعی به عضویت صندوق درآمدهاند. در بسیاری از کشورها، اصلاحات بازنشستگی بهگونهای طراحی میشود که حقوق مکتسبه افراد به ویژه کسانی که به سن بازنشستگی نزدیک هستند حفظ شود و تغییرات به صورت تدریجی و با دوره گذار اجرا شود.
در کنار این مسائل، یکی از مهمترین نقدهای وارد بر روند بررسی این لایحه، عدم مشارکت واقعی شرکای اجتماعی بهویژه نمایندگان کارگران در فرآیند تصمیمگیری است. در نظامهای تأمین اجتماعی، اصل سهجانبهگرایی یکی از اصول بنیادین حکمرانی محسوب میشود؛ بدین معنا که تصمیمات مرتبط با بیمههای اجتماعی باید با مشارکت دولت، کارفرمایان و نمایندگان کارگران اتخاذ شود.
این اصل نهتنها در عرف نظامهای تأمین اجتماعی جهان پذیرفته شده بلکه در اسناد بینالمللی سازمان بینالمللی کار نیز مورد تأکید قرار گرفته است. با این حال، بررسی لایحه نظام نوین محاسبه مستمری بازنشستگی بدون حضور مؤثر نمایندگان واقعی تشکلهای کارگری در حال انجام است؛ موضوعی که میتواند اعتماد اجتماعی نسبت به نظام تأمین اجتماعی را تحتتأثیر قرار دهد.
البته ناترازی صندوقهای بازنشستگی مسئلهای واقعی و جدی است و اصلاحات ساختاری در این حوزه اجتنابناپذیر به نظر میرسد. با این حال بسیاری از کارشناسان معتقدند بخشی از مشکلات مالی صندوقها ناشی از عواملی نظیر بدهیهای گسترده دولت به سازمان تأمین اجتماعی، تحمیل قوانین تکلیفی بدون تأمین منابع مالی، بازنشستگیهای پیش از موعد و ضعف در مدیریت سرمایهگذاریها بوده است.
از این منظر، اصلاح صرف فرمول محاسبه مستمری نمیتواند به تنهایی راهحل ناترازی صندوقها باشد. تجربه جهانی نیز نشان میدهد اصلاحات موفق بازنشستگی زمانی تحقق یافته که با مشارکت شرکای اجتماعی، رعایت حقوق بیمهشدگان و طراحی تدریجی اصلاحات همراه بوده است.
بر این اساس، هرگونه تغییر در نظام محاسبه مستمری بازنشستگی لازم است با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کشور، رعایت حقوق بیمهشدگان و مشارکت واقعی تشکلهای کارگری و کارفرمایی مورد بازنگری قرار گیرد؛ تا هم پایداری مالی صندوقها تأمین شود و هم فلسفه حمایتی نظام تأمین اجتماعی که همان حمایت از نیروی کار و تأمین امنیت اجتماعی است، حفظ شود.
در آخر اینکه عدالت بیمهای بدون تعدیل تورم محقق نمیشود. موافقان میگویند میانگینگیری از کل دوره بیمهپردازی عادلانهتر است، چون برخی افراد در سالهای پایانی دستمزد خود را بالا میبرند؛ اما مشکل اینجاست که در اقتصادی با تورم بالا، دستمزدهای سالهای دور ارزش واقعی بسیار کمتری دارند. اگر این دستمزدها بدون تعدیل تورمی وارد میانگین شوند، نتیجه آن کاهش شدید مستمری است. بنابراین منتقدان میگویند،
عدالت زمانی برقرار است که دستمزدهای گذشته با شاخص تورم یا دستمزد تعدیل شوند؛ در غیر این صورت میانگینگیری طولانیتر عملاً به زیان بیمهشدگان تمام میشود. همچنین نباید برای جلوگیری از تخلف، کل نظام را به زیان اکثریت تغییر داد یکی از استدلالها این است که برخی کارفرمایان در دو سال آخر دستمزد را صوری افزایش میدهند.
پاسخ منتقدان این است که این مسئله نقص نظارتی است، نه نقص فرمول. راهحلهای جایگزینی وجود دارد که میتوان به موارد زیر اشاره کرد؛
- کنترل افزایشهای غیرعادی دستمزد
- بررسی سوابق بیمهای مشکوک
- اعمال سقف رشد دستمزد در سالهای پایانی
بنابراین اصلاح باید هدفمند باشد، نه اینکه کل بیمهشدگان متضرر شوند.
هدف نظام بازنشستگی این است که فرد پس از بازنشستگی بتواند سطح زندگی قابل قبولی داشته باشد. اگر فرمول جدید باعث شود مستمری به شکل محسوسی کاهش یابد، در واقع نرخ جایگزینی افت میکند و عدالت اجتماعی زیرسؤال میرود.
موافقان گاهی میگویند این اصلاحات برای پایداری صندوقها و عدالت بین نسلها ضروری است. اما منتقدان میگویند بحران صندوقها فقط ناشی از فرمول مستمری نیست. عوامل مهمتری وجود دارد، مانند:
- بدهی سنگین دولت به تأمین اجتماعی
- قوانین تکلیفی بدون تأمین منابع
- بازنشستگیهای پیش از موعد
- ضعف در مدیریت سرمایهگذاریها
در نتیجه اگر هزینه اصلاحات فقط از حقوق بیمهشدگان تأمین شود، این دیگر عدالت نیست بلکه انتقال بحران به نیروی کار است.
در نظامهای تأمین اجتماعی، اصل سهجانبهگرایی پذیرفته شده است.
اگر درباره مستمری کارگران بدون حضور نمایندگان آنان تصمیمگیری شود، حتی اگر هدف عدالت اعلام شود، از نظر حکمرانی اجتماعی فاقد مشروعیت مشارکتی تلقی میشود.
عدالت در نظام بازنشستگی زمانی محقق میشود که:
- دستمزدهای گذشته با تورم تعدیل شوند
- حقوق مکتسبه بیمهشدگان رعایت شود
- اصلاحات به صورت تدریجی انجام شود
- شرکای اجتماعی در تصمیمگیری مشارکت داشته باشند.
موافقان میگویند میانگینگیری از کل دوره بیمهپردازی عادلانهتر است، چون برخی افراد در سالهای پایانی دستمزد خود را بالا میبرند. اما مشکل اینجاست که در اقتصادی با تورم بالا، دستمزدهای سالهای دور ارزش واقعی بسیار کمتری دارند. اگر این دستمزدها بدون تعدیل تورمی وارد میانگین شوند، نتیجه آن کاهش شدید مستمری است.
بنابراین منتقدان میگویند: عدالت زمانی برقرار است که دستمزدهای گذشته با شاخص تورم یا دستمزد تعدیل شوند؛ در غیر این صورت میانگینگیری طولانیتر عملاً به زیان بیمهشدگان تمام میشود. همچنین نباید برای جلوگیری از تخلف، کل نظام را به زیان اکثریت تغییر داد.
