میلاد صادقی / پژوهشگر حقوق هوافضا
شورایعالی هواپیمایی کشوری که در تارنمای سازمان هواپیمایی کشوری با نام شورایعالی سازمان هواپیمایی کشوری (High Council of Civil Aviation Organization) نیز معرفی شده است، به دلیل وظایف مهمی که دارد، در زمره مهمترین ارکان تصمیمگیرنده در صنعت هوانوردی ایران قرار دارد، اما نام و آوازه آن کمتر به گوش رسیده است.
قانونگذار این شورا را از زمان تصویب قانون هواپیمایی کشوری در سال ۱۳۲۸ مورد پیشبینی قرار داده و در سالهای ۱۳۴۷، ۱۳۵۹ و ۱۳۷۳، با اصلاح در قانون هواپیمایی کشوری و قانون تاسیس شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و مقررات بهرهبرداری هوایی کشوری و تصویب قانون تفویض اختیارات و وظایف شورایعالی هواپیمایی کشوری، تغییراتی در وظایف و ترکیب اعضای شورا ایجاد کرده است.
اختیارات و وظایف این شورا درحالحاضر به موجب قانون تفویض وظایف شورایعالی هواپیمایی کشوری، همان اختیارات و وظایف مقرر در ماده ۶ اصلاحی ۱۳۴۷/۱/۲۱ قانون هواپیمایی کشوری است: نخست، مطالعه و اظهارنظر در مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری که از طرف نخستوزیر (به نظر میرسد درحالحاضر رئیسجمهوری باشد) به شورا ارجاع یا یکی از اعضای شورا پیشنهاد کند.
دوم، اظهارنظر درباره صدور پروانه بهرهبرداری هوایی یا لغو یا توقیف موقت یا محدود کردن اختیارات درج شده در پروانه که براساس مقررات قانونی به شورا ارجاع میشود. سوم، تعیین و تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار. چهارم، اظهارنظر درباره لوایح قانونی مربوط به هواپیمای کشوری و طرح موافقتنامهها و قراردادهای بینالمللی با دولتهای خارجی که به وسیله دولت تقدیم مجلس میشود و در آخر، تعیین خطمشی کلی هواپیمایی کشوری. به دلیل این وظایف بسیار مهم و عالی بودن اعضای آن، برخی نویسندگان بر این باورند شورا بالاترین رکن تصمیمگیر در صنعت هوانوردی است که امر سیاستگذاری را بر عهده دارد.
با آنکه فلسفه تشکیل شورایعالی هواپیمایی کشوری به طور دقیق معلوم نیست، اما به نظر میرسد شورا، جایگاه ویژهای نسبت به ناظم و ناظر صنعت، یعنی سازمان هواپیمایی کشوری دارد، چراکه بر اساس ماده ۱۰ آییننامه شورایعالی هواپیمایی کشوری، پس از آنکه مصوبات و تصمیمهای شورا به امضای رئیس شورا رسید و به سازمان هواپیمایی کشوری اعلام شد، سازمان، اقدامات لازم را در اجرای مصوبات و تصمیمهای شورا به عمل میآورد. پس ممکن است سازمان هواپیمایی کشوری مصوبه یا تصمیمی را اجرا کند که رئیس سازمان هواپیمایی کشوری بهعنوان عضوی از اعضای شورا، به آن تصمیم یا مصوبه، رای مثبت نداده باشد. همچنین براساس ماده ۱۲، سازمان هواپیمایی کشوری مکلف است همه اطلاعات و اسناد و اوراق مربوط را که برای انجام وظایف مقرر، مورد احتیاج شورا باشد، تهیه کرده و در اختیار شورا بگذارد. دو ماده یادشده نشان میدهند این شورا، شورایعالی سازمان هواپیمایی کشوری نیست، بلکه رکنی غیروابسته به سازمان هواپیمایی کشوری است که هم در خارج از سازمان هواپیمایی کشوری (به احتمال در وزارت راه و شهرسازی) تشکیل میشود و هم میتواند با تصمیمها و مصوبات خود، ناظم و ناظر صنعت را مکلف به پیروی از تصمیمها و مصوبات خود کند.
با این حال به نظر میرسد در بین برخی مشکلات و ابهامات موجود پیرامون شورا همچون در دسترس نبودن مصوبات و تصمیمهای شورا، مسئله مربوط به ترکیب و تعداد نفرات شورا و چگونگی اتخاذ تصمیم کمتر مورد توجه قرار گرفته است. تا پیش از اصلاح قانون تاسیس شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۷۳ شورا مرکب از ۷ نفر بود، اما با اصلاح ماده ۶ قانون هواپیمایی کشوری در سال ۱۳۴۷ آرایش آن تغییر یافت و به یک شورای ۱۱ نفری تبدیل شد.
در این شورای ۱۱ نفری، مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و یک نماینده از موسسههای هواپیمایی خصوصی داخلی حق شرکت در جلسات شورا را داشتند، اما حق رای نداشتند. با این حال، قانونگذار در سال ۱۳۵۹ با تصویب قانون تفویض اختیارات و وظایف شورایعالی هواپیمایی کشوری به عقب بازگشت و دوباره ترکیب شورا را به یک شورای ۷ نفری تغییر داد. در این شورای ۷ نفری نیز مانند گذشته، امکان شرکت بدون حق رای مدیرعامل شرکت هواپیمایی ایران و یک نماینده از موسسههای هواپیمایی داخلی پیشبینی شد.
تغییرات سال ۱۳۵۹ پایانبخش ترکیب اعضای شورا نبود، چراکه در سال ۱۳۷۳ قانون تاسیس شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی، مدیرعامل این شرکت را هم به عنوان یکی دیگر از اعضای با حق رای تعیین کرد تا ترکیب شورا، به یک هیات ۸ نفری (شامل رئیس سازمان هواپیمایی کشوری، ۵ مطلع از چند وزارتخانه و سازمان دولتی، یک نفر متخصص حقوق هوایی و مدیرعامل شرکت ایرانایر) تبدیل شود.
صرفنظر از روشن نبودن منطق تبعیض در اعطای حق رای به مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و اعطا نشدن حق رای به نماینده سایر متصدیان حمل هوایی و چرایی اعطای حق رای به مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران برای اعمال نفوذ در امور حاکمیتی و سیاستگذاری، پرسش آن است که در صورت برابر بودن آرای موافق و مخالف، اتخاذ تصمیم به چه نحو خواهد بود؟ آیا در این صورت، تصمیم یا مصوبهای اتخاذ نخواهد شد یا آنکه تصمیم نیمی از اعضا که رئیس شورا با آنها موافق باشد، اتخاذ خواهد شد؟ یا آنکه ترتیب دیگری پیش گرفته خواهد شد؟
به نظر میرسد آییننامه شورایعالی هواپیمایی کشوری هنوز در این زمینه اصلاح نشده است. آییننامه در زمانی تنظیم شده که شورا ۷ نفر عضو با حق رای داشت، به همین دلیل در ماده ۵ مقرر کرده است که تصمیمهای شورا وقتی معتبر است که دستکم۴ نفر از اعضای صاحبرای حاضر در جلسه رای موافق داده باشند. علاوهبراین، تارنمای شرکت فرودگاهها اعلام کرده بنا به تقاضای رئیس هیاتمدیره و مدیرعامل این شرکت و موافقت وزیر راه و شهرسازی، او نیز به جمع اعضای شورایعالی هواپیمایی کشوری پیوسته است.
این درحالی است که همواره در طول تاریخ، تعداد اعضای شورا، حق رای اعضا و حتی امکان شرکت بدون حق رای، تنها براساس قانون و نه آییننامه یا بخشنامه یا تصمیم وزیر، تعیینشده و دچار تغییر شده است. با این حال، نه تارنمای سازمان هواپیمایی کشوری از حضور مدیرعامل شرکت فرودگاهها و ناوبری هوایی به عنوان عضو جدید شورا خبر میدهد و نه استعلام بهعمل آمده از شورا، عضویت مدیرعامل شرکت فرودگاهها را تایید میکند.
به هر روی، به دلیل وجود برخی ابهامها درباره نحوه اتخاذ تصمیمها و مصوبات، نهتنها اصلاح مقررات حاضر ضروری بهنظر میرسد، بلکه این مسئله باید جای دیگری مورد تحقیق قرار گیرد که بهراستی با وجود ناظم و ناظر صنعت، فلسفه تشکیل شورا چه بوده و تشکیل آن چه منافعی برای صنعت هوانوردی ایران به ارمغان آورده و نبود آن چه خطرات و مضراتی متوجه صنعت هوانوردی ایران خواهد کرد.
