بستر توسعه یا محمل رانت؟

بر همین اساس انتظار می‌رود این مناطق نقش ویژه‌ای در صادرات هر کشوری ایفا کنند، اما در ایران سال‌هاست مناطق آزاد تبدیل به دروازه واردات کالاهای خارجی شدند و در این مناطق مجتمع‌های تجاری لوکس جای کارگاه‌های تولیدی را گرفته‌اند. به‌عقیده کارشناسان، در ۳ دهه گذشته مناطق آزاد کشور تنها محلی برای رانت بوده و هیچ کمکی به ارتقای هیچ یک از شاخص‌های اقتصادی و تولیدی نکرده‌اند. آمار نیز این موضوع را تایید می‌کنند؛ همان‌طور که براساس اعلام مرکز پژوهش‌های سازمان برنامه و بودجه، مناطق آزاد طی سال‌های ۹۲ تا ۹۹ در شاخص صادرات کمتر از یک‌ درصد موثر بوده‌اند. حال سوال این است که وقتی کارنامه ثبت‌شده از مناطق آزاد منفی است، چرا دولت اصرار به افزایش این مناطق دارد؟ صمت در این گزارش به بررسی چالش‌ها و علل عدم دستیابی به اهداف مناطق آزاد پرداخته است.

مناطق آزاد و ویژگی‌ها

مناطق آزاد، محدوده‌های جغرافیایی هستند که با هدف حمایت از صنعت داخلی و تسهیل واردات، صادرات و ترانزیت کالا برای تولیدکنندگان کالاهای صادراتی و بازرگانان، اغلب در نزدیکی مرزها و مبادی گمرکی ایجاد شده‌اند. این مناطق، قوانین محدودتر و تشریفات گمرکی ساده‌تری نسبت به سرزمین اصلی دارند و از شمول بسیاری از قوانین سرزمین اصلی، خارج هستند. از اواسط دهه ۶۰ میلادی کشورها اقدام به احداث مناطق آزاد تجاری کردند. جذب سرمایه‌گذاری خارجی، افزایش صادرات، انتقال تکنولوژی، کسب درآمد ارزی و ایجاد اشتغال از جمله اهداف احداث این مناطق بود. در ایران هم از دهه ۶۰ و از برنامه اول توسعه سیاست‌گذاران کشور به این نتیجه رسیدند که مناطق آزاد می‌توانند با ظرفیت‌هایی که دارند و از طریق امتیازات و مزایایی که به آنها داده می‌شود در جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تولید صادرات‌محور و افزایش اشتغال نقش‌آفرینی کنند که بر همین اساس امتیازها و انحصارات زیادی به این مناطق داده شد، اما نتیجه نشان داد که این مناطق در ایجاد اشتغال، افزایش تراز تجاری و تولید صادرات‌محور موفقیت‌های چندانی کسب نکرده‌اند. معافیت‌های مالیاتی، بخشودگی سود و عوارض گمرکی، نبود تشریفات دست‌وپاگیر ارزی و اداری، تسریع در فرآیندهای صادرات و واردات، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری برای کمک به توسعه اقتصادی، از جمله ویژگی‌های این مناطق است. در مجموع، تمرکز مناطق آزاد بر تقویت جایگاه کشور در عرصه تجارت بین‌الملل است.

طبق اطلاعات درگاه خدمات مناطق آزاد و ویژه ایران، کیش، قشم، ماکو، اروند، انزلی، ارس، چابهار و شهر فرودگاهی امام خمینی (ره)، مناطق آزاد فعال ایران هستند و مناطق آزاد قصر شیرین، بانه و مریوان، اینچه‌برون، مهران، اردبیل، بوشهر و سیستان که دولت موظف به راه‌اندازی آن شده را نیز باید به این فهرست افزود؛ مناطقی که افتتاح یا عملیات اجرایی آنها، طی سال‌های گذشته تاکنون انجام شده و در آینده، بروز و ظهور بیشتری خواهند داشت.واکاوی اهداف هشت‌گانه مندرج در ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران، به‌خوبی بیانگر وضعیت موجود آنهاست. این اهداف هشت‌گانه‌ عبارتند از تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی.

باوجود اهداف یادشده، با گذشت ۳۰ سال از عمر ۳ منطقه آزاد کیش، قشم و چابهار و عمر ۲۰ساله منطقه آزاد ارس، انزلی و اروند و همچنین عمر ۱۰ساله منطقه آزاد ماکو، به‌دلایل متعددی از جمله نبود چشم‌انداز منطقی برای هر منطقه آزاد، مکان‌یابی نامناسب، حضور بافت جمعیتی در این مناطق، پررنگ شدن مسئولیت محرومیت‌زدایی به‌جای صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تعارض مدیریتی در مناطق، توسعه نیافتن زیرساخت‌ها متناسب با مزیت اقتصادی هر منطقه، نبود مشوق‌های هدفمند، در نظر گرفتن منابع درآمدی ناپایدار و متعارض با اهداف صادراتی و دیگر دلایل اجرایی و سیاست‌گذاری، این مناطق سهم ناچیزی از اقتصاد ملی را به خود اختصاص داده‌اند. با اینکه مناطق آزاد ما در دستیابی به اهداف موفق نبوده‌اند، به‌تازگی حجت‌الله عبدالملکی، دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی گفت: نخست‌وزیر عراق منطقه‌ای را در استان «واسط» عراق در نزدیکی مرز مهران برای ایجاد منطقه آزاد مشترک ایران و عراق در نظر گرفته که مطالعات آن در حال انجام است. در نتیجه نخستین منطقه آزاد تجاری مشترک ایران و عراق تا پایان سال وارد مرحله عملیاتی می‌شود.

ایجاد مناطق آزاد با فشارهای مسئولان محلی و نمایندگان مجلس

حسام محمدی‌فر، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره تفاوت مناطق آزاد در ایران و سایر کشورها به صمت گفت: متاسفانه در کشور ما سیاست بر این بوده که مناطق آزاد در شهرهای محروم ایجاد شوند، این در حالی است که مناطق آزاد اصولا برای محرومیت‌زدایی در نقطه‌ای از کشور ایجاد نمی‌شوند، بلکه ابزاری برای توسعه اقتصاد کشور هستند که در نهایت با تحقق این هدف مناطق همجوار آن از مزایایی بهره‌مند خواهند شد. متاسفانه در کشور ما مناطق آزاد با رویکرد محرومیت‌زدایی راه‌اندازی می‌شوند و باتوجه به این مسئله، منطقه‌ای را به‌عنوان منطقه آزاد انتخاب می‌کنند. این در حالی است که در جهان به‌دلیل اینکه هدف از ایجاد این مناطق جذب سرمایه‌گذاری خارجی است، ابتدا به غنی‌سازی یک منطقه می‌پردازند و سپس آن منطقه را به‌عنوان منطقه آزاد اعلام می‌کنند تا بتوانند به اهداف تعیین‌شده دست پیدا کنند. یکی از اهداف مهم راه‌اندازی مناطق آزاد جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) است که به‌عنوان یکی از شاخص‌های عملکردی در اقتصاد کشورهای مختلف و همین‌طور عملکرد مناطق آزاد بررسی می‌شود. برای رسیدن به این هدف الزاماتی وجود دارد و کشورهای مختلف سعی می‌کنند ابتدا این الزامات تامین شود و بعد نتیجه مطلوب را از مناطق آزادشان بگیرند.

وی با اشاره به کارنامه ناموفق مناطق آزاد ایران اظهار کرد: وقتی عملکرد و شاخص‌های مناطق آزاد را باوجود عدم‌ شفافیت و عدم انتشار منظم اطلاعات مشاهده می‌کنیم، درمی‌یابیم که این مناطق نتوانستند در تحقق اهداف تعیین‌شده موفق باشند و نقش مهمی را در توسعه اقتصاد کشور ایفا کنند. متاسفانه مناطق آزاد در شاخص‌های مختلف از اهداف تعیین‌شده عقب هستند.

هدف اصلی چیست؟

محمدی‌فر با اشاره به هدف اصلی ایجاد مناطق آزاد در کشور بیان کرد: رویکرد ما در ایجاد مناطق آزاد محرومیت‌زدایی و بحث‌های منطقه‌ای و فشارهای سیاسی مسئولان محلی و نمایندگان مجلس است. گاهی نیز مسائل امنیتی و قومیتی باعث ایجاد مناطق آزاد می‌شود؛ این در حالی است که در سایر نقاط جهان بیشتر موضوع صرفه اقتصادی و ارائه معافیت‌ها، توسعه اقتصادی و... مطرح است. به‌بیان واضح‌تر در ایران بیشتر اقتصاد سیاسی مطرح است که در نتیجه این نگاه شاهد پیشرفت اقتصادی در این مناطق نیستیم.

دلایلی برای عدم موفقیت

این کارشناس اقتصاد در تشریح عوامل عدم موفقیت مناطق آزاد در تحقق اهداف بیان کرد: مناطق آزاد جزئی از اقتصاد هر کشوری هستند و نمی‌توان بدون در نظر گرفتن اقتصاد، وضعیت مناطق آزاد را بررسی و تحلیل کرد. نوع مقررات‌گذاری، شیوه ایجاد مناطق آزاد و تحریم‌ها از عوامل اثرگذار در مناطق آزاد به‌شمار می‌روند. البته ذکر این نکته نیز لازم است که ما پیش از تحریم‌ها نیز شاهد عملکرد مثبتی در مناطق آزاد نبوده‌ایم. همچنین دخالت‌ها در مناطق آزاد زیاد است و مدیریت یکپارچه نداریم. از سوی دیگر در بسیاری از شاخص‌ها مانند تسهیل کسب‌وکار رتبه مناسبی نداریم و این یک مانع بزرگ در رسیدن مناطق آزاد به اهداف تعیین‌شده است. مناطق آزاد نیاز به بندر، فرودگاه و گمرک بنا به موقعیت جغرافیایی و مزیت‌های نسبی دارند و باید زیرساخت‌های سخت‌افزاری برای‌شان تامین شود.

محمدی‌فر با بیان اینکه بسیاری از کشورها در زمینه مناطق آزاد موفق عمل نکرده‌اند، افزود: کشورهای مختلف با بررسی عوامل گوناگون نقاط منفی را به مثبت تبدیل کردند، اما در کشور ما بدون بررسی و با هر نتیجه‌ای هیچ تغییری حاصل نمی‌شود.

این کارشناس اقتصاد درباره کشورهایی که عملکرد مناطق آزاد آنها موفق است، گفت: مناطق آزاد کشورهای چین، امارات و تا حدودی ترکیه توانستند باتوجه به الگوهای تعیین‌شده کارنامه موفقی را ثبت کنند؛ اما متاسفانه ما در این شاخص وضعیت خوبی نداریم و یکی از دلایل مهم این موضوع عدم شفافیت در ارائه عملکرد و اطلاعات است.عدم شفافیت یکی از پاشنه‌آشیل‌های مناطق آزاد است و اگر این الزام رعایت و تامین نشود، بی‌شک سرمایه‌گذاری خارجی صورت نمی‌گیرد.

مناطق آزاد فرقی با سرزمین اصلی ندارند

مسعود دانشمند، رئیس پیشین اتاق بازرگانی مشترک ایران و امارات درباره کارنامه مناطق آزاد به صمت گفت: نام اصلی مناطق آزاد، مناطق آزاد صنعتی و بازرگانی است. ساختار فعلی مناطق آزاد به‌گونه‌ای است که از فلسفه اصلی‌اش فاصله گرفته و هر کسی که رئیس منطقه‌ای آزاد باشد، نمی‌تواند فعالیت خاصی در راستای کارآیی آن داشته باشد. متاسفانه هیچ ‌یک از مناطق آزاد ما ظرفیت تولید ندارند؛ در نتیجه عملا مناطق آزاد کشور ما از ماموریت اساسی خود که توسعه تولید و صادرات است، دور مانده‌اند و به‌نظر نمی‌رسد که هدفی محقق شده باشد.

وی با اشاره به مشکلات زیرساختی مناطق آزاد اظهار کرد: مناطق آزاد باید در عمل نیز مناطق آزاد باشند، اما در مناطق آزاد کشور ما خلاف سایر کشورها، تبادلات مالی و ارزی براساس قوانین و مقررات بانک مرکزی انجام می‌شود و هیچ فرقی با سایر مناطق ندارد. این نکته بسیار عجیبی است که در مناطق آزاد بانک مستقل نداریم و چندین بانک تجاری و خارجی قرار بود در مناطق آزاد فعالیت کنند، اما بانک مرکزی اعلام کرد باید طبق قوانین پولی و بانکی سرزمین اصلی پیش بروید.

منطقه آزاد گمرک نمی‌خواهد

رئیس پیشین اتاق بازرگانی مشترک ایران و امارات با بیان اینکه مناطق آزاد برای اداره درست باید الگو داشته باشند، افزود: باید تعیین کنیم که می‌خواهیم چه ساختاری را در پیش بگیریم که در آن دخالت بانک مرکزی و گمرک را نداشته باشیم.

 منطقه آزاد نیاز به گمرک ندارد و فعالان بخش خصوصی که با ارز خود در آنجا مشغول فعالیت هستند، نباید به کسی درباره عملکردشان پاسخگو باشند، اما متاسفانه شاهد این موضوع هستیم که قوانین حاکم بر منطقه آزاد همان قوانین سرزمین اصلی است و تفاوت چندانی با هم ندارند. وقتی برای واردات کالا هیچ ارزی به مناطق آزاد تعلق نمی‌گیرد، چرا باید بانک مرکزی بر تعاملات مالی این مناطق نظارت داشته باشد؟ روش درست این است که قانون مناطق آزاد را بازنویسی کنیم تا برای همیشه تکلیف روشن شود.

نمایندگان اصرار دارند

رئیس پیشین اتاق بازرگانی مشترک ایران و امارات با اشاره به اصرار نمایندگان مجلس برای افزایش تعداد مناطق آزاد بیان کرد: نمایندگان مجلس هر بار با نزدیک شدن به پایان دوره فعالیت خود تازه به این فکر می‌افتند که باید برای مناطق خود کاری انجام دهند تا برای دوره بعدی رأی بیاورند. یکی از اقداماتی که در این راستا مدنظر نمایندگان قرار می‌گیرد، راه‌اندازی منطقه آزاد در حوزه انتخابیه‌شان است و در نهایت نیز تنها نتیجه، ویراژ خودروهای گذرموقت در این مناطق است.

سخن پایانی

مناطق آزاد در ابتدا با هدف افزایش تولید و صادرات ایجاد شدند، اما در عمل این اهداف محقق نشدند و عملکردشان در نهایت به واردات کالاهای لوکس و غیرضروری به داخل کشور محدود شد. دلایل این وضعیت را می‌توان فقدان مقررات و قوانین روشن برای فعالیت این ‌گونه مناطق دانست. همچنین به‌سبب نبود ابزارهای کنترلی، مناطق آزاد مورد سوءاستفاده قاچاقچیان کالا قرار گرفته و بر مشکلات آنها افزوده شده است. / روزنامه صمت