بحران سرمایه‌گذاری درگرداب قوانین اجرایی‌نشده برق

مسیر سرمایه‌گذاری در صنعت برق دست‌اندازها و موانع بسیاری دارد که درباره آنها بسیار گفته شده است. واقعیت این است که شرایط امروز صنعت نیروگاهی کشور، محصول اقتصاد بیمار برق و ساختار حقوقی و قراردادی حاکم بر حوزه‌های مختلف این صنعت است. مجموع این عوامل، سرمایه‌گذاران غیر دولتی و خصوصی را به این نتیجه رسانده که برق نسبت به سایر حوزه‌های صنعتی و اقتصادی، بهره و صرفه اقتصادی کمتری برای سرمایه‌گذاری دارد.

اصلی‌ترین نتیجه روند کاهشی ورود سرمایه‌های بخش خصوصی به صنعت برق از سال‌های ابتدایی برنامه ششم توسعه، پیشی گرفتن تقاضای برق از عرضه و در نهایت بروز خاموشی‌ها بوده است. بسیاری معتقدند که نحوه قیمت‌گذاری برق، نبود یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و کارآمد و همچنین بی‌توجهی وزارت نیرو به الزامات جذب سرمایه در صنعت برق مهمترین عوامل این افت چشمگیر سرمایه‌گذاری هستند.

قطعا همه این عوامل در ناترازی ۱۰ تا ۱۵  هزار مگاواتی کنونی برق موثر بوده‌اند، اما باز هم با این حال نمی‌توان از تاثیر عدم اجرای دقیق و صحیح قوانین مرتبط با حوزه تولید برق در کاهش سرمایه‌گذاری‌ها چشم پوشید. در واقع یکی ازجدی‌ترین انتقادات مطرح شده در خصوص عملکرد وزارت نیرو، عدم تمکین به قوانینی است که حداقل می‌توانست تا اندازه‌ای ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری در این صنعت را بهبود بخشد.

باید پذیرفت که صنعت برق در سایه مشارکت فعال و موثر مجلس شورای اسلامی با تشکل‌های بخش خصوصی از جمله سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق، در طول قریب به یک دهه اخیر، قوانین و مقررات قابل اتکایی به منظور صیانت و توسعه سرمایه‌گذاری در صنعت برق مصوب کرده که ممکن است دچار نقصان‌های ساختاری متعددی باشند، اما در نهایت اجرای دقیق و کامل آنها می‌تواند تا حد قابل توجهی از مشکلات فعالان این حوزه بکاهد.

از این رو تولیدکنندگان برق، بخشی از بحران سرمایه گذاری در صنعت برق را ناشی از عدم تمکین وزارت نیرو و دستگاه‌های اجرایی زیرمجموعه آن به قوانین حاضر می‌دانند و از آن به عنوان «کیفیت پایین اجرای قوانین در این صنعت» یاد می‌کنند و البته گزارش تفصیلی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در مورد عملکرد وزارت نیرو در اجرای قوانین هم بر این مساله صحه می‌گذارد.

خسارت تاخیر در تادیه مطالبات

در این میان به جرات می‌توان عدم اجرای تبصره ذیل ماده (۱۰) قانون برنامه ششم توسعه را یکی از مصادیق بارز این امر دانست. بر اساس این بند قانونی «دولت مجاز است به منظور گسترش و تعمیق نظام جامع تامین مالی و ابزارهای آن (بازار پول، بازار سرمایه و بیمه‌ها)، معادل کل بدهی‌های خود به اشخاص حقیقی و حقوقی که تا پایان سال ۱۳۹۵  قطعی شده یا می‌شود را به ترتیب  اولویت‌هایی که به پیشنهاد سازمان مشخص می‌شود، تا پایان اجرای قانون برنامه از طریق انتشار اوراق بهادار با کسب رضایت طلبکاران تسویه نماید. اوراق مذکور با رعایت قانون اوراق بهادار جمهوی اسلامی ایران تا سقف مندرج در قوانین بودجه سنواتی و مصون از تورم، طبق آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد  سازمان و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیات وزیران می‌رسد، انتشار می‌یابد.»

همچنین در تبصره این بند به صراحت عنوان شده است: «از ابتدای اجرای قانون برنامه، بدهی‌هایی که توسط دولت ایجاد و مراحل حسابرسی را در مراجع معتبر طی کرده و قطعی شده و از هیچ‌گونه افزایشی بابت عدم پرداخت برخوردار نشده باشد، از زمان پرداخت بدهی توسط دولت، از سودی معادل نرخ تورم تا حداکثر نرخ سود سپرده اعلام‌شده توسط بانک مرکزی برخوردار می‌شوند. در قراردادهای مربوط باید بندی اضافه شود که به موجب آن دولت ملتزم گردد تا در صورت عدم پرداخت بدهی خود در زمان مقرر، معادل نرخ مذکور را به طلبکار بپردازد.»

نص صریح این قانون بر لزوم محاسبه و پرداخت خسارت تاخیر در تادیه مطالبات تاکید دارد اما قراردادهای خرید برق از نیروگاه‌ها همچنان فاقد این ابزار قانونی هستند و زیان ناشی از این بی توجهی به قانون زمانی بیشتر می شود که مطالبات نیروگاه‌ها برای یک دوره زمانی نسبتا طولانی مدت معوق مانده و پرداخت نمی شود. همزمانی این بدعهدی وزارت نیرو در پرداخت مطالبات با کاهش ارزش پول ملی و افزایش تورم، عملا ارزش ریالی این مطالبات را بین ۳۰  تا ۴۰  درصد کاهش می‌دهد.

در این میان وزارت نیرو نه تنها اقدام مشخص، موثر و روش‌مندی برای بازپرداخت بدهی نیروگاه‌ها ندارد، بلکه از اجرای قانون و محاسبه خسارت دیرکرد این مطالبات هم سر باز می‌زند و قطعا این امر برای سرمایه‌گذاری که قصد ورود به حوزه نیروگاهی را دارد، یک عامل بازدارنده خواهد بود.

تسهیلات ارزی

یکی دیگر از مصادیق بارز اجرای کم کیفیت قوانین در صنعت برق، بی‌توجهی به مصوبه هیات وزیران وقت در خصوص تعیین تکلیف نرخ تسعیر ارز در پرداخت اقساط نیروگاه­های دریافت‌کننده تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی است که سیزدهم خرداد ماه سال ۱۳۵۴  ابلاغ شد. اجرایی شدن این مصوبه که با هدف ایجاد شرایط لازم توسط بانک مرکزی برای تبدیل ریال به ارز با نرخ رسمی به منظور بازپرداخت تسهیلات ارزی دریافتی تولید کنندگان برق بخش خصوصی در مواردی که قرارداد خرید به صورت ریالی منعقد می‌شود، ابلاغ شده بود، می‌توانست برای این دست از نیروگاه‌ها بسیار کارساز واقع شده و از بروز چالش جدیدی به نام بدهی ارزی در این حوزه جلوگیری کند.

اما امروز شاهدیم که سرمایه‌گذاران نیروگاهی نه تنها قادر نیستند برق تولیدی نیروگاه‌هایشان را به قیمت اقتصادی در بازار عرضه کرده و منابع درآمدی حاصل از فروش برق به وزارت نیرو با قیمت تکلیفی را به موقع دریافت کنند، بلکه عملا به دلیل عدم اجرای قوانین تسهیل گر در بازپرداخت اقساط تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی، با مشکلات گسترده مالی در این حوزه هم مواجهند.

این در حالی است که بر اساس مصوبه هیات وزیران آمده است: «در مواردی که قرارداد خرید برق، آب و پساب بین تولیدکنندگان بخش غیر دولتی برق و وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه به صورت ریالی منعقد گردد، به منظور بازپرداخت تسهیلات ارزی دریافتی بخش غیر دولتی از منابع صندوق توسعه ملی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است براساس درخواست بانک عامل طرف قرارداد با صندوق یاد شده طبق جدول بازپرداخت ارزی تسهیلات مذکور، شرایط لازم برای تبدیل ریال به ارز با نرخ رسمی (مبادله‌ای) مورد معامله را فراهم نموده و پس از دریافت مبلغ ریالی هر قسط، معادل ارزی آن را به حساب صندوق توسعه ملی نزد خود منظور نماید.»

در شرایطی که تولیدکنندگان غیر دولتی برق به دلیل انباشت مطالبات و غیر واقعی بودن قیمت برق با مشکلات جدی در تامین نقدینگی مورد نیازشان مواجهند و از سویی سررسید وام هفت نیروگاه از ۱۳  نیروگاه بخش خصوصی که از تسهیلات ارزی بهره برده‌اند، فرا رسیده و آنها نقدینگی کافی برای تامین ارزی که از زمان اخذ این تسهیلات حداقل افزایش ۳  تا ۵  برابری داشته، عملا سرمایه گذاران این حوزه را در معرض سقوط قرار می‌دهد و آنها را نه تنها از انجام سرمایه‌گذاری‌های جدید، بلکه از هر اقدام توسعه‌ای در حوزه نیروگاه‌های فعال کنونی‌شان هم باز می‌دارد.

محاسبه نرخ آمادگی

وزارت نیرو حتی در اجرای ماده ۶  دستور­العمل بند (و) ماده ۱۳۳  قانون برنامه پنجم توسعه و آرای دیوان عدالت اداری مرتبط با این بند قانونی هم تعلل و کاستی بسیاری داشته است.

در این ماده قانونی آمده است: «در صورت تحقق آمادگی ابراز شده و ارائه خدمات جانبی توسط نیروگاه‌هایی که بر اساس اولویت هزینه‌برداری بیش از ۳۰۰  ساعت در سال فرصت قرار گرفتن در آرایش تولید را دارند، بهای آمادگی تعلق می‌گیرد. نرخ پایه پرداخت آمادگی در سال ۱۳۹۰  برابر با ۱۰۰  ریال به ازای یک کیلووات قدرت خالص آماده تولید برای یک ساعت می‌باشد. این نرخ در سال‌های بعدی برنامه پنجم توسعه در ابتدای هر سال با اعمال ضریب تعدیل توسط وزارت نیرو تعدیل و اعلام می‌شود.»

به این ترتیب در این قانون برای ضریب تبدیل نرخ‌های مندرج در قراردادهای بلندمدت یک فرمول مشخص ارائه شده که مبتنی بر متوسط نرخ رسمی تسعیر ارز (یورو) در یکساله قبل از سال پرداخت، متوسط نرخ رسمی تسعیر ارز (یورو) در یکساله قبل از زمان عقد قرارداد، شاخص قیمت خرده فروشی در ابتدای سال پرداخت و نیز شاخص قیمت خرده‌فروشی در ابتدای سال عقد قرارداد است.

ضمن این که در یکی از تبصره‌های ذیل این ماده قانونی عنوان شده است: «ضریب تعدیل ساعتی برای مخاسبه بهای آمادگی بر اساس پیش بینی ضریب ذخیره شبکه برای هر ساعت از روزهای سال در چارچوب مقررات بازار برق توسط مدیریت شبکه محاسبه و اعلام می‌شود، به نحوی که متوسط وزنی این ضرایب برای مجموعه نیروگاه‌هایی که انرژی خود را به بازار عمده‌فروشی عرضه می‌کنند، در طول سال برابر یک شود.

عدم اجرای این قانون در طول سال‌های گذشته خسارات مالی بسیاری را به نیروگاه‌ها وارد کرده است. حتی پیگیری قضایی برخی از تولیدکنندگان برق و اخذ رای دیوان عدالت اداری هم نتوانست وزارت نیرو را ناگزیر به اجرای این قانون کند و به همین دلیل تا امروز زیان مالی وارده ناشی از عمل نکردن به قانون برنامه پنجم توسعه در دو سال پایانی همچنان برای نیروگاه‌ها جبران نشده و بلاتکلیف مانده است.

نرخ خرید تضمینی برق

در خصوص نرخ تضمینی برق هم در ماده 6 دستورالعمل بند (ت) ماده ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه به موضوع نرخ خرید تضمینی برق پرداخته و عنوان شده است: «وزارت نیرو موظف است حداکثر تا دو ماه بعد از تاریخ ابلاغ این مصوبه، ضوابط تعیین سقف نرخ انرژی و نرخ پایه آمادگی بازار عمده‌فروشی را تدوین و پس از تایید وزیر نیرو برای اطلاع عموم و ذی‌نفعان ابلاغ نماید.»

با این وجود اما تا امروز علیرغم افزایش مقطعی نرخ خرید برق از نیروگاه‌ها، همچنان ضابطه و روش مشخصی برای سازماندهی تعیین این نرخ تدوین نشده تا همچنان همه چیز به تصمیمات، رویکردها و اقدامات این وزارتخانه وابسته بماند. نباید این مساله را فراموش کرد که نبود ضوابط روش مند برای تعیین نرخ خرید برق از نیروگاه‌ها، تا چندین سال به تثبیت این نرخ منجر شده و خسارات جبران‌ناپذیری را به آنها وارد کرد. بنابراین همچنان بر اساس نص صریح این قانون تدوین و ابلاغ ضوابط تعیین نرخ خرید برق از نیروگاه­ها در بازار عمده‌فروشی برق یکی از مطالبات جدی و قانونی تولیدکنندگان غیر دولتی برق محسوب می‌شود.

مروری بر این نگاشت نشان می‌دهد که وزارت نیرو در عمده موارد از تمکین به قوانینی که برایش تعهدات مالی جدید ایجاد می کند، سر باز زده و بار عدم اجرایی شدن این قوانین را بر دوش تولیدکنندگان برق گذاشته است. به همین دلیل هم همواره بر این مساله تاکید شده که صنعت برق کشور به تدوین و تصویب قوانین جدید نیاز ندارد و تنها تمرکز بر اجرای دقیق و صحیح قوانین موجود می‌تواند بخشی از بحران فعلی را برطرف سازد.