«مالیات» حلقه مفقوده تامین مالی دولت

از آنجایی که مالیات یکی از مولفه‌های اثرگذار بر پیشرفت و توسعه است، باید در برنامه هفتم توسعه، اقداماتی چون افزایش نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص و افزایش نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای بودجه، افزایش نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده و جایگزینی اعتبار مالیاتی به‌جای معافیت ارزش‌افزوده، شفافیت مخارج مالیاتی، کاهش معافیت‌های زائد و غیرهدفمند، اصلاح ترکیب درآمدهای مالیاتی و استقرار مالیات بر مجموع درآمد و ادغام وظایف وصول حق بیمه و مالیات انجام بگیرد. ضروری است این اقدامات در قالب تکالیف قانونی در قانون برنامه هفتم انعکاس یابد تا سنجه‌ای برای ارزیابی نظام مالیاتی در ۵ سال آینده باشد. صمت در تحلیل پیش‌رو با تکیه بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به بررسی رویکرد مالیاتی لایحه برنامه هفتم توسعه پرداخته است.

تاثیر مالیات در توسعه اقتصادی

مالیات از زوایای مختلف می‌تواند بر روند توسعه اقتصادی موثر باشد. از این منظر، جایگاه مالیات در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله اهمیت ‌بسزایی پیدا می‌کند و ضروری است که متناسب با اهداف توسعه و پیشرفت ترسیم‌شده در سیاست‌های کلی برنامه هفتم و مواد ابتدایی برنامه، نظام مالیاتی نیز تحول یابد. پیش از آن، لازم است به کارکرد مالیات در اقتصاد توجه شود. نخستین و مهم‌ترین کارکرد مالیات، تامین منابع مالی برای ارائه کالا و خدمات عمومی توسط دولت است. خدمات عمومی مانند امنیت، بهداشت و درمان، آموزش پایه و عالی و خدمات اداری ضروری که عدالت ایجاب می‌کند، توسط دولت به عموم مردم ارائه شوند. بنابراین، خدمات موردبحث باید از طریق مالیات‌های عادلانه تامین مالی شود. به‌عبارت‌دیگر، مالیات یعنی مشارکت عمومی جامعه در اداره بهتر کشور؛ البته مالیات کارکردهای دیگری هم دارد. مالیات تنظیمی مانند مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر خانه‌های خالی، مالیات بر واحدهای آلاینده محیط‌زیست و مالیات بر کالاهای آسیب‌رسان به سلامت، موجب اصلاح رفتار اقتصادی مردم می‌شوند، به‌نحوی‌که موجب ایجاد اختلال در اقتصاد کشور نشود. مالیات بر عایدی سرمایه، کارکرد ایجاد هزینه برای فعالیت‌های نامولد و ترغیب به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های مولد را دارد. مالیات بر خانه‌های خالی یا سایر پایه‌های مالیاتی حوزه املاک کارکرد تنظیم بازار مسکن و جلوگیری از احتکار ملک را دارد و مالیات‌های زیست‌محیطی یا سبز نقش حفاظت از محیط‌زیست و جلوگیری از تخریب فضای مساعد زندگی برای نسل‌های بعد را دارد. از دیگر کارکردهای مالیات، بازتوزیع ثروت و بهبود وضعیت فاصله طبقاتی است. با استفاده از مالیات، با نرخ‌های تصاعدی و معافیت پایه می‌توان منابعی از اقشار پردرآمد جامعه اخذ و به‌صورت خدمات عمومی یا یارانه مستقیم به اقشار هدف یعنی دهک‌های پایین یا عموم مردم ارائه کرد.

مالیات، مسئله محوری بخش مالی

براساس قوانین، دولت‌ها برای تامین برخی کالاها و خدمات عمومی باید منابع مالی آن را تامین کنند که مالیات‌ستانی از پایدارترین راه‌های تامین مالی چنین رویکردی است. در ایران باتوجه به کسری بودجه دولت، افزایش درآمدهای مالیاتی به‌منظور پوشش این کسری بودجه و در نتیجه کاهش تورم از اهمیت فراوانی برخوردار است. نخستین قدم برای شناخت وضعیت درآمدهای عمومی، ایجاد برخی معیارهای عملکرد متداول است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی از رایج‌ترین معیارها برای اندازه‌گیری تلاش مالیاتی و مقایسه وضعیت درآمدهای مالیاتی کشورهای مختلف است. بررسی‌ها نشان می‌دهند که نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی در میانه سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۱ روندی نزولی در ایران داشته است. گفتنی است، بانظر به حجم قابل‌توجه سایر منابع درآمدی از بودجه عمومی کشور، افزایش درآمدهای پایدار یکی از اولویت‌های کشور و در برنامه ششم توسعه هم به آن پرداخته شده است. همچنین، برای جبران کسری و رفع ناترازی بودجه و در نتیجه کاهش تورم، افزایش درآمدهای مالیاتی ضروری است.

این ارقام نشان می‌دهند که اگر اصلاحاتی در شاخص‌های موردبررسی هم به‌وجود بیاید، باز هم سهم کل مالیات از تولید ناخالص داخلی ایران بیش از ۱۲.۲۷ درصد نخواهد شد. لازم به توجه است که این شاخص برای بیشتر کشورهای توسعه‌یافته بیش از ۳۰ درصد است.شایان ذکر است باوجود روند منفی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سال‌های گذشته و همچنین اختلاف قابل‌توجه وضعیت این شاخص در ایران و سایر کشورها، پیش از انجام هرگونه هدف‌گذاری یا انجام اصلاحات مالیاتی، لازم است علل وضعیت فعلی موردبررسی قرار بگیرد.

تامین نیمی از هزینه‌های جاری از محل مالیات‌

احکام مالیاتی برنامه که منجر به تغییرات درآمد مالیاتی می‌شوند را می‌توان به ۴ دسته کلی کاهش معافیت‌ها، تغییرات نرخ مالیاتی، ایجاد پایه مالیاتی جدید و کاهش فرار مالیاتی تقسیم کرد. براساس درآمدهای محقق‌شده در سال ۱۴۰۱، برآورد می‌شود که در صورت ثابت بودن مصرف و همچنین در نظر نگرفتن تغییرات تقاضا به‌واسطه تغییرات قیمتی، افزایش نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده ۹ درصد به ۱۳ درصد منجر به افزایش درآمدهای مالیاتی دولت به میزان ۱۲۱ هزار میلیارد تومان شود. همچنین، در صورت ثبات سایر شرایط و براساس درآمدهای مالیاتی محقق‌شده در سال گذشته، کاهش ۴ درصدی نرخ مالیات بر اشخاص حقوقی منجر به کاهش ۳۲ هزار میلیارد تومانی درآمدها خواهد شد. نقش درآمدهای مالیاتی در بسیاری از کشورها همچون ایران در مقایسه با سایر منابع درآمدی بیشتر اهمیت دارد. درآمدهای مالیاتی را می‌توان اصلی‌ترین منابع تامین مخارج جاری دولت در هر سال دانست و هرگونه تامین مخارج جاری دولت از منابع دیگر مانند فروش نفت، موجب نااطمینانی در کشور می‌شود. پس افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت ضمن کاهش وابستگی بودجه به نفت و کاهش اثرگذاری تحریم‌ها، می‌تواند منجر به ثبات‌بخشی به اقتصاد شود و افزایش درآمدهای مالیاتی چنان به کاهش کسری تراز عملیاتی بینجامد که نیاز دولت به استفاده از منابع بانک‌ها را هم کاهش می‌دهد. باوجود اینکه، این منبع درآمدی بر دیگر منابع درآمدی ترجیح دارد و در صورت اجرای درست اصول مالیاتی، بیشتر آثار نامناسبی مانند تورم به‌همراه ندارد، اما باتوجه به ساختار اقتصادی و نظام مالیات‌ستانی، سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی مطلوب نیست. یکی از نسبت‌هایی که بیانگر این موضوع است، سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی دولت است. سهم عملکرد درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی حدود ۳۶ درصد بوده و طبق قانون برنامه ششم دولت مکلف بوده تا سال ۱۴۰۰ سهم درآمدهای مالیاتی از منابع را به ۴۹.۸ درصد افزایش دهد، اما تا سال ۱۴۰۱ این سهم به ۳۴.۳ درصد رسیده است.در لایحه برنامه هفتم به‌جای هدف‌گذاری افزایش درآمدهای مالیاتی براساس نسبت به کل منابع، نسبت به هزینه‌های جاری دولت هدف‌گذاری شد. رویکرد دولت در لایحه برنامه بر این مبنا است که هزینه‌های جاری چون دستمزد و حقوق‌ها و مخارج جاری دستگاه‌ها از طریق مالیات تامین و درآمدهای نفتی صرف اعتبارات سرمایه‌ای مانند توسعه زیرساخت‌ها شود.

 بنا بر رویکرد دولت علاوه بر پایدارسازی منابع مالی و کاهش آسیب‌پذیری از تکانه‌های فروش نفت، موجب افزایش سرمایه‌گذاری دولتی و توسعه اقتصادی در زمینه توسعه زیرساخت خواهد شد. براساس لایحه برنامه هفتم نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای در انتهای برنامه هفتم باید به ۸۰ درصد برسد.

تعریف مالیات بر مجموع درآمد

از راه‌های مهم برای افزایش درآمدهای مالیاتی، تعریف پایه‌های مالیاتی جدید است. استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد افراد یکی از پایه‌هایی است که می‌تواند نقشی محوری در تحول مالیاتی کشور و افزایش منابع درآمد پایدار بودجه ایفا کند. مالیات بر مجموع درآمد عبارت است از رویکردی که در مالیات‌ستانی از درآمد اشخاص حقیقی، که همه منابع درآمد فرد به‌شکل یکپارچه تحت ضوابط یکسان تجمیع و در پایان سال پس از کسر معافیت، اعتبار و هزینه قابل‌قبول مشمول مالیات شود. در مالیات بر مجموع درآمد بسیاری از معافیت‌های فعلی حذف یا محدود می‌شوند و در عوض اعتبار یا هزینه قابل‌قبول به‌گونه‌ای است که نیازهای دهک‌های پایین تامین شود و فشاری متوجه آنها نباشد. در نظام مالیاتی ایران، خلاف نظام‌های مالیاتی استاندارد، بار مالیاتی بیشتر متوجه شرکت‌های تولیدی است، در حالی که با استقرار مالیات بر مجموع درآمد می‌توان بار مالیاتی شرکت‌ها را کاهش داد و بار مالیاتی را متوجه اشخاص حقیقی پردرآمد یا مشغول در فعالیت‌های نامولد کرد. مالیات بر مجموع درآمد نسبت به مالیات‌های جداگانه فعلی عادلانه‌تر است؛ زیرا با همه گروه‌های درآمدی، برخورد مالیاتی یکسان و بدون تبعیض انجام می‌گیرد. همچنین به‌دلیل امکان کسر هزینه‌های زندگی از درآمد و اخذ مالیات تصاعدی از دهک‌های پردرآمد به‌نفع فقرا و طبقات پایین جامعه است؛ از این‌رو می‌تواند عدالت اجتماعی و بازتوزیع در جامعه را تقویت کند و ضریب جینی را کاهش دهد. از طرف دیگر، اگر مالیات بر مجموع درآمد در کنار هدفمندسازی معافیت‌های مالیاتی اجرا شود، می‌تواند موجب افزایش کارآیی اقتصادی و کاهش اجتناب مالیاتی شود. علاوه بر این، اگر مالیات بر مجموع درآمد همزمان با بازطراحی مالیات بر اشخاص حقوقی و کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها باشد، موجب تقویت تولید و سرمایه‌گذاری مولد در کشور خواهد شد. بنابراین ضروری است که در برنامه هفتم توسعه و در راستای توسعه اقتصادی کشور، برای افزایش منابع درآمدی بودجه عمومی، عادلانه کردن نظام مالیاتی، بهبود وضعیت بازتوزیع، شفافیت مالی بیشتر، شناسایی دقیق‌تر درآمدها، جلوگیری از فرار مالیاتی و سوق دادن پس‌اندازهای خرد از فعالیت‌های غیرمولد به‌سوی فعالیت‌های مولد، مالیات بر مجموع درآمد با پایه گسترده، معافیت‌های محدود و نرخ منصفانه تصویب و اجرا شود.

تغییر رویکرد حمایتی به‌جای اعطای معافیت

براساس مبانی نظری و تجارب دیگر کشورها، حمایت از فعالیت‌های گوناگون به‌ندرت از مسیر اعطای معافیت مالیاتی به آن فعالیت‌ها می‌گذرد و یکی از مهم‌ترین دلایل این مهم آن است که وجود چنین معافیت‌های غیرهدفمندی موجب بروز پدیده خزش معافیت‌های مالیاتی (تلاش برای معاف شدن گروه‌های مختلف) و نیز افزایش عدم‌شفافیت در فعالیت‌های موردبحث می‌شود؛ مسائلی که امروز به‌دلیل دامنه گسترده معافیت‌ها در قوانین مالیاتی ایران شاهد آن هستیم. در واقع، فعالیت‌های مختلف اقتصادی با استناد به معافیت سایر فعالیت‌ها به‌دنبال معاف کردن خود از پرداخت مالیات هستند و از سوی دیگر، جریان وجوه در فعالیت‌های گوناگون غیرشفاف و نامعلوم است.

در ایران معافیت‌های مالیاتی زیادی وجود دارد که از جمله آنها می‌توان به درآمدهای فعالان اقتصادی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی، سود سپرده‌های بانکی، صادرات برخی مواد خام و نهاده‌های تولید، فعالیت‌های انتشاراتی و مطبوعاتی، مدارس غیرانتفاعی و فعالیت‌های فرهنگی و هنری اشاره کرد. این فهرست بلندبالای معافیت‌های مالیاتی در کشور، اکثرا غیرهدفمند، نامشروط و دائمی هستند، ضمن آنکه موجب کاهش شدید درآمدهای مالیاتی و در عمل باعث شده است که نظام مالیاتی یکی از کارکردهای اصلی خود یعنی بازتوزیع درآمد را به‌کلی فراموش کند. نکته دیگری که در اعطای معافیت‌های مالیاتی حائزاهمیت است، هزینه برشمردن این معافیت‌ها است. زمانی که قانون‌گذار به فعالیتی معافیت اعطا می‌کند، در اصلی به‌میزانی که این فعالیت باید مشمول پرداخت مالیات شود، هزینه به بودجه دولت وارد می‌کند. به‌نوعی می‌توان گفت هر معافیت مالیاتی، معادل پرداخت یارانه به فعالیت اقتصادی مشمول معافیت است. در گزارش سازمان امور مالیاتی برآورد می‌شود که هزینه ناشی از ۵ واحد درصد کاهش نرخ مالیاتی واحدهای تولید در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ معادل ۱۵ هزار میلیارد تومان باشد. یعنی دولت در سال گذشته معادل ۱۵ هزار میلیارد تومان به واحدهای تولیدی یارانه پرداخت کرده است.همچنین، بخشی از معافیت‌های مالیاتی و نرخ‌های کاهش‌یافته مالیات بر ارزش‌افزوده به‌منظور حمایت از خانواده‌های با درآمد پایین وضع شده‌اند. برای مثال، از آنجایی که کالاهای اساسی، سهم بیشتری از سبد مصرفی خانوارهای کم‌درآمد را در مقایسه با خانوارهای پردرآمد تشکیل می‌دهد، اعمال معافیت روی این موارد، به‌عنوان درصدی از کل مخارج، اصابت بیشتری به خانواده‌های کم‌درآمد خواهد داشت. با این حال، حجم مصرف خانوار پردرآمد بیشتر از بهره‌مندی خانوار کم‌درآمد است.در این‌باره، سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه در گزارشی به بررسی اثر بازتوزیعی تخفیف در نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده برخی کالاها در میان دهک‌های مختلف هزینه‌ای و درآمدی ۱۷ کشور از اعضای این سازمان می‌پردازد. تحلیل این گزارش نشان می‌دهد به‌طورمتوسط با افزایش درآمد خانوار، میزان بهره‌مندی آنها از تخفیفات مالیات بر ارزش‌افزوده هم افزایش می‌یابد. در این زمینه پیشنهاد می‌شود که بخشی از معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیات بر ارزش‌افزوده که بیشتر جنبه بازتوزیع داشته است و به‌منظور حمایت از اقشار کم‌درآمد جامعه وضع شده‌اند، با اعتبار مالیاتی ارزش‌افزوده جایگزین شود. برای این منظور، لازم است سازمان امور مالیاتی سرانه مخارج مالیاتی ناشی از این معافیت‌ها را شناسایی کند و همان میزان را به هر فرد یا خانواده اعتبار مالیات بر ارزش‌افزوده اختصاص دهد. این تخصیص از آنجایی که به‌شکل مساوی صورت می‌گیرد، در نهایت به‌نفع خانوارهای کم‌درآمد خواهد شد.